此案被告的行政行为为何予以撤销
- 2025-06-16 16:05:32
- 肖杰
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- 中国法院网
1998年3月23日，某林业购销站在某乡木材购销站磨坪购销组购得一车木材，因磨坪购销组的销售发票、林管费收据及木材运输证（以下简称“三证”）已全部用完，公章也被原某乡木材购销站收回，磨坪购销组负责人便出具便函：“今由黄花林业购销站在我组购杉园木43件，松门方559件，因我组三证全部用完，特请检查放行”。并派该组一工作人员随车同行以便说明情况。当晚九时许，装运木材的车辆行至某镇境内遇林业工作站人员检查，因发现无“三证”便将木材连同车辆扣至该镇人民政府院内，林业购销站副站长许某及磨坪购销组随车同行人员陈述了有关情况并请求放行。某镇人民政府分管林业工作的副镇长表态说：“必须有‘三证’才能放行”。次日，林业购销站派员返回某乡林业工作站办齐了“三证”，并将“三证”交给了林业工作站的检查人员，但林业站仍以《中华人民共和国森林法》第33条、《木材运输检查监督办法》第5条之规定，以林罚书98字第01号作出林业行政处罚决定，没收了林业购销站的全部木材。
林业购销站不服行政处罚决定诉至法院。法院在审理过程中，购销站变更诉讼请求，除请求依法撤销林业工作站的林业行政处罚决定外，还请求由林业工作站将全部木材送到小溪塔经销部，赔偿因车辆被扣（3月24日至26日）的台板损失费1050元，下车费63元，两项合计1113元，由林业工作站负担90%的诉讼费。
[裁判要点]：
一审法院审理认为：1998年3月23日，林业工作站依照法律规定，行使木材检查权，对购销站无证运输木材进行检查制止并无不当，其行为应予以支持，但林业购销站仅以怀疑购销站补办的“三证”有欺骗行为，在没调查取证，也没有办理木材扣留手续的情况下，盲目作出行政处罚，且交待复议机关不当，其行为违反了行政办案程序的有关规定；作为长期从事木材经销的林业购销站，理应知晓运输木材应当货证同行，无木材运输证不能启运的法律规定，但林业购销站明知而不作为，故应承担相应的责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第1、2、3目，第68条第1款，并参照《木材运输检查监督办法》第5条之规定，判决如下： （一）撤销林业工作站“林罚书98字第01号”林业行政处罚决定。 （二）没收林业购销站运输的木材应予返还。 （三）由林业工作站赔偿购销站3月25日的车辆台班费350元，下车费63元，两项合计413元，在本判决生效后10日内履行，其余损失由林业购销站自理。 （四）林业行政案件的诉讼费100元，其他诉讼费70元由林业工作站负担。行政赔偿案件中的诉讼费256元，其他诉讼费230元，由林业购销站负担诉讼费26元，其他诉讼费23元；由林业工作站负担诉讼费230元，其他诉讼费207元。
判决后，林业工作站不服，上诉至市中级人民法院。
二审法院经审理，认为一审法院的判决正确，驳回上诉，维持原判。导致该镇人大代表在区人代会期间，向一审法院提出质询，林业工作站也不服判决，又多次向法院提出申诉，一审法院依法立案复查。
[评析]
对原审证据的审查和判断
该行政案，涉及两家都是林业系统内部，可以说是自家人打自家人的“官司”，政治性、政策性和法律性都有较强。其案件事实，只能根据有效证据判断和结论。鉴于此，本案对于是否认定林业站行政处罚决定与法相悖，主要适用排除法，即只要收集不到认定为合法的法律性证据，就推断其行政行为违法。
因此： 其一，法院审查复核证据只能围绕林业工作站的具体行政行为是否合法进行，而不能对购销站行为是否合法来进行审查。否则，该案的审查判断难免误入歧途，到头来极易形成错误的判断。
其二，只宜审查具有行政法律性权威的依据。因该案系林业行政案，就只应审查判断原判在适用《行政诉讼法》条文中有无错误，审查判断被告在适用《森林法》和《木材运输检查监督办法》条文中有无错误，审查判断被告在行政办案程序中有无错误，致于原告运输的木材被扣后是否属“骗取三证”行为，对该案的定性并无实质意义。
其三，被告负有举证责任。但重点是审查判断林业工作站在作出行政处罚以前提供的相关证据，对于林业购销站提起行政诉讼后，林业工作站再行收集提供的证据，是违反了《行政诉讼法》第33条关于“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”的规定。本案在诉讼期间，林业工作站自行向证人收集证据七份，本属违法行为，应不作审查判断。
其四，根据案件复查需要，应当审查复核林业站有关违反林业行政案件办案程序的证据材料，并全面的、客观公正地审查核实后作出使林业工作站心服口服的答复。
该案的责任分析和复查意见
案件复查中，承办人审阅了全案材料，走访了有关部门和专业人员，从行政法的基本理论和审判实践来看，法院审理行政案件的重点是审查具体行政行为的合法性，这也是法院行政审判工作的核心，即要重点审查具体行政行为是否具备法定条件，是否违反法定程序，适用法律是否正确，是否滥用职权等。由于该案社会影响较大，其责任分析必须做到有理有据，答复必须慎而又慎，使之经得起历史的检验。
首先，从行政实体法律关系来分析。行政诉讼中的被告（林业工作站）和原告（林业购销站）是一种管理和被管理、决定和被决定的关系，行政被告代表国家行使职权，拥有充分地行政管理权，行政优益权，它是处于强者地位的一方；而原告林业购销站则是处于弱者地位的一方。正因为如此，行政被告在行政管理活动中行使职权作出具体行政行为时，行政法和行政程序法要求作为被告的行政机关必须按法律规定和法定的程序进行。否则，行政被告就要承担败诉的法律后果。
其次，从行政案件审查对象来分析。行政诉讼法第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。这一规定明确了人民法院对行政案件的审理对象是具体行政行为的合法性，而不是对原告林业购销站运木材的合法性进行审查。具体行政行为是行政机关的行政执法行为，是作为被告的行政机关在行政管理活动中行使行政职权，针对特定公民、法人或组织，就特定的具体事项，作出的影响该公民法人或者组织权利义务的单方行为。对这种行为如何进行审查，行政诉讼法第54条规定，人民法院对被告的具体行政行为的合法性审查，主要从以下几个方面进行：（1）事实审；（2）法律审；（3）程序审；（4）权限审；（5）职责审等。以上审查的内容要求，人民法院审理行政案件的整个过程，就是审查被告的具体行政行为的过程。因此，审查行政被告具体行政行为的事实根据，法律依据，程序依据，权限依据以及职责依据，是人民法院行政审判工作的重点。
第三，从被告适用实体法律来分析。该案中，被告在实施行政处罚决定时，适用了《森林法》第33条和林业部《木材运输检查监督办法》第5条。《森林法》第33条规定：“从林区运出木材，必须持有林业主管部门发给的运输证件，……对未取得运输证件或物资主管部门发给的调拔通知书运输木材的，没收所运输的全部木材，并可处以相当于没收木材价款的10—30%的罚款”。很明显，以上两条法律、法规的条文对无证运输的木材予以没收是有限制条件的。当林业购销站按照以上规定补办了“三证”后，林业工作站应依法放行林业购销站的木材和车辆，但林业工作站片面理解《湖北省木材采伐、运输、经营管理办法》第10条、第11条、第13条以及林业部《木材运输证核发管理工作制度》第5条第1、2、3、4、5款的规定，以至曲解了以上法律法规条文，仍以“逾期不补办又无正当理由”为由，不作调查就推论或臆断购销站补办的“三证”有欺骗行为而作出林罚98字第01号处罚决定，其行政行为显然与法相悖。
第四，从被告行政执法程序来分析。在行政程序法律关系的形成过程中，行政被告必须严格履行行政程序这个义务，而原告无这一法定义务。相反地说，行政被告必须履行法定程序的义务，正是原告所享有的一项程序权利。当行政被告在行政执法中不履行法定义务时，原告就此可以提起行政诉讼。人民法院审理这类案件时，单就行政被告的具体行政行为违反法定程序时，应判决撤销其具体行政行为。从该案来看，林业站的行政执法过程，不是通过先办理（或出示）有关法律手续再扣留木材和车辆，不是通过先查证后处罚的执法程序，而是在没有办理扣留木材手续的情况下，盲目作出处罚决定，且交待复议杨关不当（应交待复议机关为县林业局，而处罚决定书上却交待为某镇人民法庭），尤其是在法院受理该案后，林业站作为本案的被告，又自行收集了7份证据，以期来证实其具体行政行为的合法性，这是不符合行政诉讼法第33条之规定的。这样不符合法定程序的行政处罚决定，显然也是无效的。 根据以上分析，笔者认为，原判事实清楚，适用法律正确，代表们的质询和林业站的申诉理由不能成立，原审判决应予以维持（注：该案经一、二审法院审查，已维持原判，驳回申诉）。
当然，从这起行政质询案和申诉案件本身，给人们留下了许多值得思考的问题。大家知道，目前我国林业森林资源保护工作困难重重，法院依法判决撤销了林业工作站的处罚决定，使不明真相的人大代表产生误解，以为无证运输木材，反又采取欺骗手段办理的“三证”行为也可以不受处罚，造成了代表们思想上的混乱。但是，如果林业工作站在最初就严格依照行政执法程序依法行政，也许法院将是另一种判决结果。如果林业购销站在购运木材前就把“三证”办妥，做到货证同行，也许不会引起不利的消极效果。
总之，原因是多种多样的。有些问题也不是单靠法院的努力就能够完全解决的。在新的时期，我们只有建立一支科学的、高效、务实的行政执法队伍，努力提高行政执法人员的政治、业务素质，理顺行政法律关系，建立、健全各项制度，以期克服或减少各种不利因素给行政执法工作带来的影响，这才是解决问题的金钥匙。
（作者单位：湖北省宜昌市夷陵区人民法院）
【 法务猿】
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